王耀仪与招远市玲珑镇人民政府二审行政判决书来源：中国裁判文书网2016-05-31关联律所山东通昌律师事务所相关法条中华人民共和国村民委员会组织法(2010修订) 第2条中华人民共和国村民委员会组织法(2010修订) 第5条中华人民共和国村民委员会组织法(2010修订) 第31条中华人民共和国村民委员会组织法(2010修订) 第36条中华人民共和国行政诉讼法(2014修正) 第12条山东省烟台市中级人民法院行政判决书lt;pgt;lt;titlegt;lt;/titlegt;lt;/pgt;山东省烟台市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）鲁06行终194号上诉人（原审原告）：王耀仪。被上诉人（原审被告）：招远市玲珑镇人民政府。住所地：招远市玲珑镇沟上村。法定代表人：贾建华，镇长。委托代理人：栾宝福，山东通昌律师事务所律师。委托代理人：杨雪杰，招远市玲珑镇人民政府工作人员。上诉人王耀仪不服山东省招远市人民法院（2015）招行初字第82号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院经审理查明,山东省农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组办公室于2013年6月17日下发鲁农确权办字〔2013〕4号文《山东省农村土地承包经营权确权登记颁证工作有关法规政策问题解答》，该文规定家庭土地承包经营权确权登记颁证工作的程序是：（1）做好准备工作。（2）进行权属调查。根据农户承包地登记基本信息和基础工作底图，入户实地进行承包地块权属调查，由农户进行确认。（3）对承包地块进行测量。……形成农户承包土地地籍草图。（4）对土地地籍草图进行审核及公示。由土地承包经营权登记工作组审核地籍草图后，在村组进行公示。公示无异议的，由农户签字确认，由村、组上报乡（镇）人民政府。乡（镇）人民政府汇总并核对后上报县级人民政府。（5）建立农村土地承包经营权登记簿。县级农村土地承包管理部门，按照统一的农村土地承包经营权登记簿（样本）格式，建立农村土地承包经营权登记簿，进行权属确认登记。（6）填写颁发农村土地承包经营权证书。（7）建立土地承包管理信息系统。县级农村土地承包管理部门应当根据确权登记颁证过程中形成的影像、图表和文字等材料，按照统一的标准建立农村土地承包信息数据库和农村土地承包管理信息系统，实现农村土地承包管理信息化。（8）资料归档。由县乡农村土地承包管理部门整理登记相关资料进行归档。《农村土地承包确权登记颁证工作流程图》表明农村土地承包确权登记颁证工作的流程分为组织发动→调查摸底→测绘公示→登记颁证→总结验收五个阶段。2014年4月20日，入户调查员温谙（原告所在村村民）到原告父母家中调查时，原告父亲不在家，在填写了《农户家庭承包土地摸底调查表》后，温谙代原告父亲在调查表上签名。调查表的主要内容有：承包方代表（户主）姜玉杰。土地承包基本情况，炮楼2.08亩，下洼井西南节0.89亩。承包土地人数处的阿拉伯数字不规范，原告称是4人，温谙称是6人。原告得知后，于当晚到温谙家中查询填表情况，温谙将表上代签的原告父亲名字用笔划去，原告将该调查表拿走。2014年4月20日，原告家庭登记为6人，包括原告及其父母、妻子、两个女儿，户主为原告父亲姜玉杰（姜玉杰于2015年8月去世）。2014年9月1日，原告向本院提起民事诉讼，本院于2015年4月24日作出（2014）招玲民初字第231号民事判决书，驳回原告的诉讼请求。原告不服，向烟台市中级人民法院提起上诉。上诉期间，原告于2015年7月14日提起本案行政诉讼，因本案的审理需以烟台市中级人民法院民事案件的审理结果为依据，本院裁定本案中止诉讼；烟台市中级人民法院以（2015）烟民四终字第1283号民事判决书驳回上诉，维持原判后，本院恢复本案诉讼。原审法院认为，一、关于对本案原告诉讼主体资格的审查，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项规定，原告王耀仪认为被告招远市玲珑镇人民政府没有履行法定职责，具有提起本案行政诉讼的主体资格。二、关于对本案被告诉讼主体资格的审查，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款、第二十六条第一款的规定，原告称多次向被告反映土地摸底调查造假的事实，被告亦认可其工作人员见过原告于2014年4月25日提交的《玲珑镇新时代新传奇出现奇葩村委》材料一份，但被告未予答复。原告将招远市玲珑镇人民政府列为本案被告，并无不当。三、关于对本案被告是否应履行原告诉称的法定职责的审查，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条、第五条之规定，村民委员会是基层群众性自治组织，被告和村民委员会是指导与协助的关系，不是上下级关系。本案中入户调查员温谙于2014年4月20日填写的原告家庭《农户家庭承包土地摸底调查表》，虽然存在温谙代原告父亲签名及填写内容疏漏，但该调查表于当晚即被原告拿走，村、组未上报被告，未到被告汇总并核对后上报县级人民政府的阶段。综上，原告申请被告履行法定职责的理由不成立，不予支持。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告王耀仪的诉讼请求。上诉人不服原审法院判决，上诉请求：1、撤销原审判决。2、判令被上诉人履行法定职责，对辖属的寨子村委违法违纪行为进行监管、纠正，上诉人家庭要求得到真实、公正没有瑕疵的农村土地承包合同。3、本案一、二审诉讼费及相关费用由被上诉人承担。事实与理由：一、原审判决审理查明的与事实不符。事实是温谙拿着村委伪造好的农户家庭承包土地调查表，到上诉人父母家里欺骗。上诉人向原审法官提交了一份事实陈述，庭审时没有在笔录中注明。在被上诉人的组织下，寨子村委疯狂造假，包括承包人数、地块数、承包面积等。寨子村委多年来没有跟村民签订承包土地合同。招远市农村土地承包经营权勘界调查确认表已到了登记颁证等关键阶段，依然存在着承包人姓名、地块数、面积等与事实不符的现象。温谙的录音证明，土地承包已到了被告依法监管、履行法定职责的最后阶段。二、原审审判程序存有瑕疵。被上诉人负责人在一审时没有出庭。合议庭后来换了2个人民陪审员，不符合既定程序，人民陪审员对法律知识掌握的层面远远不及法官。三、原审判决适用的法律条款不准确。《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十一条、第三十六条规定，乡镇党委政府担负着对村党支部、村委会的全面领导责任和管理责任，应当依法履行法定职责。综上所述，原审判决认定事实存在错误，适用法律存在不当，审判程序存有瑕疵。被上诉人答辩称，一、上诉人的上诉请求与原审的诉讼请求不符。原审诉讼针对的主要问题是《农户家庭承包土地摸底调查表》的签名及没有将菜园地登记到调查表中，被上诉人是否应当履行法定监督职责。而上诉请求变成要求农村土地承包合同，完全偏离原审的焦点问题。二、本案的焦点是土地调查进行到《农户家庭承包土地摸底调查表》阶段时，被上诉人是否应当履行法定监督职责。对于该问题，被上诉人提交了相关证据，足以证实在该阶段，被上诉人作为乡镇人民政府还不须履行法定职责。综上，被上诉人认为原审法院认定事实清楚，判决正确。三、关于上诉人主张的本案法律适用问题，被上诉人认为寨子村委工作人员在本次土地确权登记中存在的填表失误问题，至今未侵犯上诉人的合法权益，不属于上诉人在上诉状中主张的村民委员会不及时公布应当公布的事项，或者公布的事项不真实的范围之内，也不属于村民委员会不依照法规的规定履行法定义务的范围之内。因此本案不存在被上诉人依据村民委员会组织法第三十一条、第三十六条的规定履行法定职责的问题，上诉人在上诉状中主张适用的法律条文内容有误。故请求驳回上诉，维持原判决。各方当事人在原审中提供的证据已随案移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。本院审理期间，上诉人提交了3份证据，都是2016年1月14日取得或者形成，而本案一审于2016年1月27日开庭审理，上诉人在一审没有提交却在二审时提交，不属于新证据，本院不予采纳。本院审理期间，调查上诉人何时向被上诉人提出履行法定职责申请的，上诉人述称“我没有提出申请。我多次向被上诉人如实反映问题，反映地亩数、人口数都不对，签名伪签的问题，被上诉人一直没有任何回复。向被上诉人一区工作室、玲珑镇政府纪委反映过。”调查被上诉人对上诉人反映的问题如何处理的，被上诉人述称，这个事镇经管站专门作过调查，向上诉人作过口头解释：本次仅仅是个调查摸底，回去也可以改正。经审理，本院同意原审法院查明的案件事实。本院认为，原审法院依法变更合议庭成员，并依法告知各方当事人，并无不当。合议庭成员中有2个人民陪审员，符合法律规定。鲁农确权办字〔2013〕4号文《山东省农村土地承包经营权确权登记颁证工作有关法规政策问题解答》的规定，家庭土地承包经营权确权登记颁证工作的程序是：（1）做好准备工作。（2）进行权属调查。根据农户承包地登记基本信息和基础工作底图，入户实地进行承包地块权属调查，由农户进行确认。（3）对承包地块进行测量。……形成农户承包土地地籍草图。（4）对土地地籍草图进行审核及公示。由土地承包经营权登记工作组审核地籍草图后，在村组进行公示。公示无异议的，由农户签字确认，由村、组上报乡（镇）人民政府。乡（镇）人民政府汇总并核对后上报县级人民政府。……本案中，入户调查员温谙于2014年4月20日到上诉人父母家调查，填写了家庭《农户家庭承包土地摸底调查表》，温谙代上诉人父亲签名。上诉人于当晚到温谙家中将该调查表拿走。此表肯定不会被村委上报给被上诉人。根据上述颁证程序规定，在权属调查后，还要对承包地块进行测量，形成农户承包土地地籍草图，然后对土地地籍草图进行审核及公示。从原审案卷中的相关证据看，玲珑镇寨子村已进行了农村土地承包经营权确权登记公示，上诉人如果对公示内容有异议，可在公示阶段提出。上诉人于2014年4月25日向被诉人提交《玲珑镇新时代新传奇出现奇葩村委》材料时，上诉人所在村的土地承包经营权确权登记颁证工作处在调查摸底阶段。被上诉人主张，在上诉人起诉时寨子村土地确权还没进行到由被上诉人审核汇总阶段。对此，上诉人未提出相反证据反驳。上诉人起诉主张，其从温谙处拿回的《农户家庭承包土地摸底调查表》中存在“承包土地人口数”应为6人而记为4人、地块中未包括菜园地等错误，要求被上诉人履行监管职责，填写正确的摸底调查表。但上诉人认可并未向被上诉人提出履行法定职责的申请，只是多次向被上诉人如实反映地亩数及人口数都不对、签名伪签等问题。被上诉人认可接到过上诉人的反映材料，镇经管站专门作过调查已向上诉人作过口头解释：本次仅仅是个调查摸底，回去可以改正。从此后的情况看，玲珑镇寨子村制作的“招远市农村土地承包经营权勘界确权调查确认表”中，上诉人家庭成员数填写6人，与上诉人主张的6人是一致的。至于上诉人所主张的菜园地未列在表中问题，一审时被上诉人提交了玲珑镇寨子村委出具的菜园地分配说明，载明菜园地不在本次土地确权颁证范围内。本院审理期间，被上诉人又提交了玲珑镇寨子村委出具的“关于寨子村土地确权相关情况的说明”，进一步说明菜园在第二轮延包时未再与村民签订承包合同，待下步与村民签订承包合同后再确权登记颁证。这符合“招远市农村土地承包确权登记颁证工作有关法规政策问题解答”13条中“土地承包合同不完善的应补签承包合同后确权登记颁证”的规定。综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉请求，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人王耀仪负担。本判决为终审判决。审判长　　尹鹏亮审判员　　张磊玉审判员　　杨道力二〇一六年五月三十一日书记员　　闫彩玲