据鲁中晨报报道,2012年7月21日,山东省淄博市周村区一家企业发生触电事故，造成一人死亡。事故发生两个月前，两名安监部门工作人员对该企业进行了安全检查。2014年10月份,周村区人民法院审理后作出了一审判决:两名安监干部作为国家机关工作人员, 对企业长期存在的漏电安全隐患未发现和及时查处，造成国家和人民的利益遭受重大损失,其行为已构成玩忽职守罪。鉴于两名安监干部犯罪情节相对轻微,依法可免予刑事处罚，两名安监干部不服,提起上诉，淄博市中级人民法院驳回了上诉请求,维持原判。虽然是免于刑事处罚,但是有罪判定让绝大多数安监人有点心寒。两名安监干部构成玩忽职守罪的主要原因,是作为依法从事公务的人员,在对企业执法检查过程中未能发现电路安全等隐患,致企业发生安全事故。有常识的同志都知道,安全隐患是个很大的概念,它包括太多的学科门类,而且很多隐患不具备专业知识和专业工具是没有办法知道的。从这个维度上讲,没有一个安监人或者说也没有一个安监部门能保证,通过一次检查,就能发现所有的安全生产隐患。而且排查安全隐患本来就不是安监部门的职责,是企业的主体责任,安监部门检查安全隐患,是看企业开没开展安全隐患排查,排查出来的隐患整没整改,形没形成闭环,现场与档案是不是吻合。如此说来,淄博市中级人民法院判罪依据值得商榷。由此回溯一下，难怪重庆市綦江县石壕镇26名安监员想集体辞职报告，盖因他们已心灰意冷至极。也难怪有人说：“安全监管是一个没有保障的职业”。残酷的现实告诉我们,有的时候“株连九族”式的追责方式,会让责任不分青红皂白地落到已经尽职的安全监管人员头上。那作为一名基层安监人员，到底该怎么做，才能“尽职免责”呢？

一、安全生产法律法规没有“尽职免责”规定

首先，来看法律法规对“尽职免责”的规定，笔者翻阅新《安全生产法》及手头所有资料都未查到有任何法律法规明文规定“尽职免责”，下面来看看全国人大常委会法制委员会副主任阚珂的权威解读。他认为法律没有做出“尽职免责”的规定一方面是由依法行政的客观要求决定的，另一方面是因为地方政府应承担只注重经济发展不注重安全生产所带来的后果。想想也是对的，安全生产形势那么严峻，如果法律规定了“尽职免责”，那么规定之外的“职”有谁来“尽”、由此造成的责任由谁来承担呢?先别埋怨《安全生产法》，它可是考虑了广大安监人员关于“尽职免责”的呼声的。

第二，来看新《安全生产法》关于“尽职免责”的体现。第五十九条第二款“安全生产监督管理部门应当按照分类分级监督管理的要求，制定安全生产年度监督检查计划，并按照年度监督检查计划进行监督检查，发现事故隐患，应当及时处理。”出台这一规定的目的在于明确安全生产监督检查应当按计划进行，在追究监管人员的失职、渎职行为时，要看其是否严格按照监督检查计划的要求履行了相应的职责。所以基层的安监同仁，一定要高度重视执法检查计划，要按照要求认真制定、备案，完成相应程序，并一定要“按照计划”执行。只有完成了这个程序才是“免责”的第一步。

第三，有计划了，来看看做些什么。2015年5月1日起施行的《安全生产监管监察职责和行政执法责任追究的规定》、《安全生产违法行为行政处罚办法》是两份不可不细看的“法宝”，前者更加明确了监管人员的职责及需要检查的内容，后者则详细介绍了行政处罚程序。我们在工作中只有明白自己的职责和要做些什么，才能知此知彼、有的放矢，将工作做到最全面，并最大可能的保护自己。但只有最全面是不够的，还要做多“最合法”，做到程序合法，执法主体合法，处罚主体合法等等。总之一句话：“有法必依、执法必严、违法必究”，小伙伴们，拿起手中的法律法规读本吧，梳理职责范围内每一条有关安全生产的规定，建立完善自己的“法律法规库”，做到履职全面、彻底、不遗漏。

第四，心里时刻要清楚主体责任。对于安监人员，安全生产主体责任在企业，这一点要时刻清楚。执法检查，不是隐患排查，不能错位。安监部门执法检查，是检查企业履行法律法规标准情况，查处其非法、违法行为，隐患排查治理只是检查的一小部分而已。查的是企业有没有建立隐患排查制度，有没有开展隐患排查并记录公布，有没有进行治理等，而不是由安监人员去排查诸如案例中所说的“外壳带电”等具体隐患。每次检查都需要检查出问题吗?我看未必。这就看每次检查前的检查方案是如何设定了。

第五，不做法律法规禁止之事。相信你可以挺住一些诱惑，对法律禁止之事说不，能做到这点，很大程度上就已经“免责”了。《安全生产法》明确追责的几件事：(一)对不符合法定安全生产条件的涉及安全生产的事项予以批准或者验收通过的;(二)发现未依法取得批准、验收的单位擅自从事有关活动或者接到举报后不予取缔或者不依法予以处理的;(三)对已经依法取得批准的单位不履行监督管理职责，发现其不再具备安全生产条件而不撤销原批准或者发现安全生产违法行为不予查处的;(四)在监督检查中发现重大事故隐患，不依法及时处理的。

第六，征得司法部门的认同。想免责吗?找法院吧。这不是个玩笑话，安监部门，特别是安监部门主要负责人应承担起这一责任，主动、随时、随地的与监察部门、司法部门多沟通多汇报，让其了解、认同安监部门的工作方式，让其摒弃“出了事就是安监部门的责任”这一非法制思维，只有这样，依法治安才能健康发展。社会上才少些类似让安监人员即吐槽又心寒的案例。

事故调查处理的目的，是查明原因、吸取教训、举一反三，杜绝类似事故再次发生，而不是为了处理人而处理人。监管部门及其工作人员严格执行法律规定，依法履职，尽职尽责地做了工作的，在责任追究上就应考虑，给予减免或者不予处罚。对那些确实属于不负责任的，或者有失职、渎职、徇私枉法行为的，才应当依法并从重追究法律责任。这是事故责任追究应一贯坚持的原则。

二、生产安全事故问责是“尽职减责”

综上所述，既然我们生产安全事故问责不存在“尽职免责”的法律规定，那么尽职了，还不能免责，那么谁还会追求工作尽职尽责?对于我们的安全生产监管工作，干好干坏出了事故都要被问责，谁还会认真地监管、执法和查处事故?谁还会严格按照法律法规和标准规范去排查和治理事故隐患?根据笔者多年从事重特大生产安全事故调查处理的经验来看，答案应当是在新《安全生产法》科学严谨、依法依规、实事求是、注重实效原则下的“尽职减责”而不是“尽职免责”。

　 新《安全生产法》第八十三条规定：事故调查处理应当按照科学严谨、依法依规、实事求是、注重实效的原则，及时、准确地查清事故原因，查明事故性质和责任，总结事故教训，提出整改措施，并对事故责任者提出处理意见。这一条文与老《安全生产法》相关条款相比，主要有几个变化：

　　一是新增加了事故调查处理“科学严谨”原则。过去的“尊重科学”主要是强调了事故处理中对科学的态度，但是否必须按照科学要求处理并无要求。由于法律层面的要求水平低，这就导致出现事故处理中“尊重科学”不具有“刚性”要求，出现了事故处理因果关系认定中生拉硬扯的现象。“事故处理总得有人负责”就是其必然产物。“事故处理总得有人负责”是指只要发生生产安全事故，不论什么情况，不管有无关联性，总得找几个人处理，其本质就是不讲科学。现在的“科学严谨”不只是“尊重”，而是应当必须执行的原则，因此，“事故处理总得有人负责”应当摒弃。

　　二是新增加了事故调查处理“依法依规”原则。老《安全生产法》没有规定事故处理“依法依规”原则，2007年出台的《生产安全事故报告和调查处理条例》中才出现了“对事故责任者依法追究责任”。实际执行中，一方面，由于老《安全生产法》中没有“依法”的要求，《生产安全事故报告和调查处理条例》职能是“依规”，等级偏低；另一方面，《生产安全事故报告和调查处理条例》中“对事故责任者依法追究责任”，实际上没有解决违反行为模式认定的“依规”，只是追究责任的“依法”。这相当于“罪名不定，直接判刑”。因此说，“事故处理总得有人负责”是违反刑事、行政责任追究“过错问责”的法治原则的。增加事故调查处理“依法依规”的原则，将对今后事故处理产生重大影响。

　　新《安全生产法》中规定：负有安全生产监督管理职责的部门的工作人员，有下列行为之一的，给予降级或者撤职的处分；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任：对不符合法定安全生产条件的涉及安全生产的事项予以批准或者验收通过的；发现未依法取得批准、验收的单位擅自从事有关活动或者接到举报后不予取缔或者不依法予以处理的；对已经依法取得批准的单位不履行监督管理职责，发现其不再具备安全生产条件而不撤销原批准或者发现安全生产违法行为不予查处的；在监督检查中发现重大事故隐患，不依法及时处理的。

　　这里行政监管工作人员渎职行为明确为四种类型，处分为降级或者撤职，构成犯罪的依照刑法有关规定追究刑事责任。新《安全生产法》明确规定：负有安全生产监督管理职责的部门的工作人员有前款规定以外的滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊行为的，依法给予处分；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。这一规定无论是从认定行为还是从追究责任角度看，是实行“过错问责”的，不是“无过错问责”。

　　实行“过错问责”，放弃“无过错问责”，就应当实行“尽职免责”，即：负有安全生产监督管理职责的部门的工作人员依法依规全面履行了安全监管职责，即使发生事故也不追究其法律责任。不过，要允许对领导干部保留“无过错问责”。因为按照中央《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件，造成重大损失或者恶劣影响的，要对党政领导干部实行问责。这里的“问责”是“无过错问责”。允许对领导干部保留“无过错问责”，这与国际上通行的“业务类”干部“过错处分”，政务类干部“无过错处分”的精神是一致的。因为政务类干部往往是人民依法选举产生的，因此，要对“社会安全事故”承担政治风险。

在安全生产领域，如何做到“尽职减责”呢？我们首先要弄清楚“做了”和“做好”的区别。把工作干了不等于把工作干好了。我们很多人强调的都是“做没做”和“干没干”，而不是“做好没做好”、“干好没干好”，强调的是行为和形象，而不是目的和结果。“做了”和“干了”只是人的一种行为，代表着一种形象，而“做好”和“干好”是一种结果和目的，我们安全生产监管工作更注重的是结果和目的。

频发的安全生产事故背后通常会处理一大批相关责任人，为什么会有这么多人受到刑事、党纪、政纪处分，最根本原因是由于缺乏尽职减责的意识，本职工作没有做到位或者根本没有做，任何组织、个人在安全事故发生后，都想撇清责任，但缺乏的是“真凭实据”，事故调查组相信的是看得见的材料和证据。所以，要减责必须尽职尽责。

首先，要减责，要敢管、肯管、会管、善管。当前在安全管理工作中存在“三不”即不想管、不敢管、不会管现象。不想管，就是个别人员自身安全意识薄弱，对安全管理工作没有足够的重视，在日常安全工作中忽视对安全生产责任制的落实和检查，对本部门（团队）的安全工作应付了事;不敢管，是指在安全管理过程中遇到一点阻力、受到来自方方面面的压力或干扰，就存在碍于情面或畏难情绪，对安全生产出现的问题不敢管;不会管，是指安全管理人员业务不到位，情况不熟悉，即使想管还是看不出问题，不知道怎样管，不知道如何下手。不想管、不敢管、不会管的后果就是科研生产和试验现场出现违章作业、冒险作业、事故险兆、事故隐患，安全生产秩序混乱，最终可能酿成事故或恶性后果。事故一旦发生，按“四不放过原则”倒查追责，有关人员必然成了被追责处理的对象。因此，从事安全生产的各级人员，必须要打得开情面，必须要亮剑的精神，做到肯管、敢管、会管和善管，用主动和负责任的勇气和行动去防范一切事故的发生。

其次，要减责，要坚持原则，做好本职工作。要免责，必须要全力做好本职工作。具体讲就是要做到“六个该”，即“该汇的报、该开的会、该发的文、该查的事、该履行的程序、该记录的文字”，这个是减责的基础。该汇的报，各级安全生产责任人要及时主动地将问题或隐患要向上级汇报，解决不了的问题和隐患要向更高一级职能部门和领导汇报。该开的会、该发的文，原则上就是要把上级开会或发文的工作和要求及时、详细、逐层传达分解布置下去。该查的事，包含两层意思，一是自查到位，二是相互督查到位。该履行的程序，也应引起足够重视，各级安全检查常会出现三种问题：一是重检查轻处罚，而现在我们要求的是自查不罚、检查必罚，否则起不到警示教育作用;二是重事件轻管理，就事论事，将安全生产管理弱化虚化，忽略了制度与人的作用，在安全管理深层次原因方面查找力度不够;三是粗放缺精细，大而化之，没有对必须和重点检查的内容认真逐项检查，检查形式多于实质。要做到尽职，就要求每次检查巡查时，应始终坚持以督促责任主体安全职责履行到位情况为核心，根据我们安全生产管理制度的各项规定确定必须检查的对象和还需要重点针对性检查的项目，照单点货，横向到边，纵向到底，逐一检查到位，对查出的问题要拉条挂帐直至完全解决。该履行的程序，就是检查后要完善相应程序，该处罚的要执行，该整改的要下达整改指令，该往上级报批的要报批。该记录的文字，也就是安全工作的“痕迹化”管理，对安全管理活动的过程、结果、纠正预防措施、处置情况以及效果等做到翔实记载，做到有据可查，尤其是事故隐患排查治理更要坚持记录，在事故管理中有一条理念“事故也是一种资源”，事故隐患排查出的问题对安全生产也是一种宝贵资源，它能告诉我们安全生产、预防事故中更应关注、重点管控的对象在哪里，产生的原因是什么，纠正预防或治理的技术和手段是什么，因此认真记录好安全生产活动的每一项内容，可以促使我们在科研生产中正确及时处置、预防、完善一切处于不安全状态中的人、物、环境及管理状态，防范事故发生。

第三、要减责，必须确保不出大事。确保不出大事是免责的必要条件。我们国家的安全从某种意义上而言是一种中国特色的安全，事出大了，影响坏了，必须有人来承担事故的责任。所以，要想减责，千万不能在安全生产中出大事。要做到不出大事，靠的是要有如履薄冰、警钟长鸣的安全危机意识，要有不断加强日常安全检查和隐患排查治理的频次、力度和实际效果，要有不断强化全体职工安全意识的行动，要有把握和管控好重点危险源和安全管理重点的能力，用最大努力、最大程度地消除安全隐患，化解危机，排除险兆，方可最大限度保证不出大事，而履职尽责则是保护自己、在出安全事故后免责或是减责的无二选择。　　

第四、要减责，应留下安全生产工作的痕迹。进行日常安全教育、督促、检查、整改、治理等工作，痕迹化管理十分必要也十分重要，如做好检查过程和整改闭环工作的记录，形成规范、完整的痕迹化记录;如检查后要求双方或三方要签字确认，整改闭环情况的回查记录、职工安全教育培训记录、安全生产应急预案记录、安全工作部属记录等。常言道“眼见为实，耳听为虚”，追责、查责很大程度上要依托书面记录和材料，所以，安全工作的痕迹化记录工作非常重要。当我们达到了检查频次的要求，执行了检查计划，同时，每次检查都有详细、真实、完整、规范的记载，检查了哪些地方，检查了哪些内容，检查出了哪些问题，针对这些问题提出了哪些要求，下达了什么整改指令，记录材料是可以佐证各级责任人安全管理履职情况的。

第五，要减责，落实主体责任是关键。尽职减责与落实责任主体有着密不可分的关系。很简单，只有落实责任主体落实到位、实现本质安全不出事了，方不会被追责，各级安全管理人员是督促各级组织的履行责任主体。

目前安全生产面临的问题之一就是主体责任落实还需进一步加强，有些企业安全管理基础薄弱、安全管理水平偏低、安全生产职责不清、执行管理不到位等问题客观存在。因此，要在落实生产安全主体责任中的具体工作方法、模式、制度方面不断创新。落实生产安全主体责任是一项全方位、成体系的工作，建立机构、配备人员、建立落实安全管理规章制度、开展安全宣传教育、强化安全生产现场检查、开展应急救援保障等有大量工作要做，我们要落实生产安全主体责任，还需在多方面很下功夫，探索一些工作方法、模式、制度，走精细化管理、卓越管理之路，确保安全生产主体责任得到落实。

第六、要减责，就得切实发挥好全员的作用。安全生产，人人有责，全员参与、全员行动是安全生产的前提与基础，才能有效预防安全事故，将伤害事故的可能性降为最低。海因里希法则告诉我们，抓安全，事前比事后重要，员工比领导重要，因为确保安全的前提是要重视海量事件。当前，安全工作成了各级政府和单位的“天字号工程”，生怕出一点大事，常见的大小会上，从上而下，一级级的领导和下级签定安全责任书，几乎每个层级的“一把手”都是安全责任导师，安全之弦绷得很紧，在安全生产中发挥了积极作用，要想不出事故、不被问责，其根本还在于通过领导的重视并带领全体员工对安全的重视与行动，其落脚点在于切实发挥全体员工的作用。

安全管理是一种风险管理，覆盖到生产工作的所有环节，涉及到每个岗位和每个员工，安全与其说是领导的事，不如说是全体员工的事，因为风险点在哪里，危险源在哪里，不是领导说了算，而是靠一线员工在具体工作中辨识、发现、控制和消除的。因此我们要做的关键，一是通过制度建立、专业培训和培养职工的职业精神，提高员工的安全意识和风险辨识能力与水平;二是领导充分发挥好引导、管理、示范和带头作用，带领全体员工实现“要我安全”到“我要安全”的转换目标，形成职工在安全生产中自觉和主动;三是培养形成职工的良好行为习惯和应急处置、避险脱险能力，促使职工对“三违”等不良的行为、对事故隐患或险兆、对身边存在的危险“敏感”，做到“四不伤害”，促使员工主动纠正、消除或脱离上述危害安全生产的因素行为自觉和习惯。

生产安全事故问责既不是“尽职免责”也不是“株连九族”，而是“尽职减责”。您同意吗？

作者：成炳国              单位：山东省安全生产监督管理局

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