中共中央政治局2015年5月29日就健全公共安全体系进行第二十三次集体学习。中共中央总书记在主持学习时强调，公共安全连着千家万户，确保公共安全事关人民群众生命财产安全，事关改革发展稳定大局。要牢固树立安全发展理念，自觉把维护公共安全放在维护最广大人民根本利益中来认识，扎实做好公共安全工作，努力为人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安编织全方位、立体化的公共安全网。因此，保险业在编织这个网中发挥着重要的作用。

一、中国的危机管理回顾与启示

大家知道讲中国的危机管理，我们会很自然的联想到2003年那场抗击非典的斗争，当非典的疫情在咱们国家开始出现的时候，由于我们的准备不足，我们对非典的认知太少，所以我们造成了重大的伤亡。而且全社会感到紧张，甚至恐慌。

但在取得这场斗争胜利的时候，当时同志做了一个非常重要的讲话，他说通过抗击非典的斗争暴露出我们国家突发事件的应急机制不健全，处理和管理危机的能力不强，这是咱们的党书记第一次把危机管理的问题，提到了全党、全国人民的面前，什么是危机？我们通常是指的那些伤亡损失特别严重，对经济社会造成极端恶劣影响特别重大的突发事件。

危机往往是矛盾、冲突即将发生转折，或质变的临界点。抗击非典以来，党中央、国务院在深刻总结历史经验，科学分析公共安全形势的基础上，审时度势，做出了全面加强应急管理工作的重大决策，重点是进一步加强“一案三制”建设，不断提高应对危机和风险的能力，健全公共安全体系。目前中国已经形成了一个横向到边、纵向到底的预案体系，我们预案总量已经达到550万件以上。因此，应急管理最重要的任务是不断地做好准备，有准备和没有准备不一样，准备的好和准备的差就更不一样。

除去预案以外，2007年中国颁布实施了《突发事件应对法》，标志着中国的突发事件应对工作走上了法制化的轨道，各地依法加强体制、机制、救援队伍建设，另外发挥市场的作用，包括这些年来，保险业在应对灾难中的作用逐步在增强。

在十一五、十二五期间，我国完成了一系列的防灾减灾重点工程。重点是提高我们防灾减灾的能力和应急管理能力。十一二应急体系建设规划定了9项，到目前已经基本完成了。特别是把信息技术应用到检测、预警、处理救援上，所以现在在中南海、在各省市、在各部委的指挥中心，我们听得见、看得到、传得出、调得动，应对突发事件的能力提升了。

近年来，中国大灾多发、多灾并发，地震、洪涝、冰雪、地质灾害等等不断地发生，一案三制发挥了重要作用。特别是安全生产领域，持续稳定好转。2012年，全国安全生产事故死亡人数在14万人以上，去年已经下降到不到7万人。

死亡10人以上的重特大事故，在10几年前平均一年150起上下，基本上两天大概要发生一起10人以上的重特大事故。去年已经下降到了38起（如下图）。因此李总理讲，事故总量重特大事故，重点行业持续下降。

十八大以来，党中央在应对各类突发事件中，更加依法、有力、有序、有度和有效。新的一届党中央国务院上任之后第一个大灾难是芦山4.20大地震，中央总结历次抗震救灾的教训，这次根据灾情没有成立国务院抗震救灾指挥部，主要是发挥四川省委省政府的作用。不再像汶川地震时那样，九个政治局常委，25个政治局委员，近千个部长都来我们四川灾区，我们接待不了。芦山地震除李总理去了，到恢复重建的时候总书记又去了。为什么呢？一场灾难来临的时候，最主要的叫双通。第一，道路点通，第二通讯点通，中央领导去的太多，往往把这有限的应急资源给挤占了。

去年6月1号在长江的湖北省监利县水域发生了东方之星客轮翻沉事件，442人遇难，这是我们新中国成立之后在水上最大的一次灾难。而任何一个灾难的损失，首先和灾难的强度成正比，地震等级越高、台风越大，那可能损失越大。但又和我们的脆弱性成正比，汶川、玉树等这几次地震为什么死亡、受伤那么多，说明我们房屋的抗震能力不行。在东方之星客轮翻沉事件中，说明船舶的抗风压能力不行。

另外，灾难的损失和暴露在灾害下人财物的集中程度成正比，在一个人员密集的场所和地区发生灾难，和在人员稀少的地方，后果是不一样的。它又和应急响应能力成反比，就是如果我们公众的自救互救能力越强，我们救援队伍的水平越高，伤亡是可以降低的。

以往在汶川大地震、玉树地震、芦山地震的救援过程中，由于历史欠账太多，我们没有实施过问责，但不等于今后不问责。现在中央要求加固房屋的抗震强度，实施了中小学校长的安全工程，如果没有按照这个办，今后再发生灾难，再造成那么大的伤亡那就要问责了。

另外，总书记要求面对公共安全事故不能止于追责，还必须梳理背后的共性问题，做到一方出事故，多方受教育，一地有遗患，全国受警示。所以我们调查东方之星翻沉最主要的目的是举一反三，防止同类事情的发生。

经国务院同意，我们提出了7点经验教训和建议：

第一，要严格恶劣天气下客船的禁航、限航措施。在1999年烟台大顺号海难发生之后，我们对海上的海运做了一个规定，叫做七开八不开，七级风还勉强可以开，八级风坚决不能开航，但我们内河的海运没有这样的运行规定，通过这次灾难我们提出来，对内河航运也得严格禁行、限行措施。

第二，我们要提高船舶检验技术规范，完善船舶设计、建造和改造的质量控制体制机制。我们发现东方之星客轮在建造好了之后进行了三次改造，每一次改造之后他的船舶稳性不但没有提高，还都往下降低了。最后一次勉强达到标准，但抗风压的能力越来越差了。今后得严格质量控制机制。

第三加强恶劣天气的预测预警。现在对小尺度的、局部的强对流天气、强风暴雨，我们现在还不能预报，包括现在发达的美国也是这样。但不等于人类永远如此，所以这次国务院要求，要加密长江沿线的气象监测站，对有条件的船舶，让其成为一个移动的气象监测站，配上相应的装备。气象站的密度和质量越高，今后这些大数据整合起来，对天气预报的能力就会加强。

第四，要加强内河航运安全信息化动态监管和救援能力建设。一个船舶翻了，两个多小时才知道，这在现代信息技术发达的今天，是真的不应该。关键是我们这些年在这方面的建设落后。另外我们内河航运的水上救援能力也明显的不适应，所以中央这次结合整个长江经济带的发展对这些都提出了明确的要求。

第五，深入开展长江航运安全专项整治。我们这次一调查，发现长江内河航运存在着许多无序竞争的状态，门槛底，什么船都可以拉客，中央决定要加安全专项整治。

第六严格落实企业主体责任，全面加强长江旅游客运公司的安全管理。安全生产关键是落实企业主体责任。

最后一点，加大船员的培训力度，特别是提高船长和高级船员应对突发事件的能力。另外，在信息化时代，还都得重视舆论工作，及时正确引导舆论，发挥主流媒体作用，主动设置相关议题，认真回应社会关切，组织专家解疑释惑，正确深度有效引导。

二、中国特色应急管理的主要经验

没有哪一次巨大的历史灾难，不是以历史的进步为补偿的。我们在应对各种灾难的斗争中，积累了宝贵的经验：

一是党中央、国务院的英明决策和坚强领导；各级党委、政府认真负责，靠前指挥；广大党员、干部的先锋模范作用。

二是军民合作，充分发挥三支队伍的作用。即人民解放军、武警、公安部队和预备役民兵；各个专业应急处置队伍；企事业单位职工和农村、社区的民众。

三是社会主义制度和我们的政治优势、组织优势。建立了统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急体制。

四是实行预防为主、预防与应急相结合的方针。

五是以人为本，依靠法制，依靠科学，依靠群众和社会力量。

六是坚持改革开放，加强国际合作。这些年中国积极学习，借鉴国际的先进经验、理念和方法，包括现在国际上保险业很多的先进理念和方法，同时我们也在尽力的参加国际减灾活动，履行我们的国际义务。

在看到这些成绩和经验的同时，我觉得我们还得看到问题，目前我们存在的主要问题有：一是思想认识不足，责任制不落实；二是基础工作薄弱，脆弱性凸显；特别是城市脆弱性凸显，对于中国的防灾减灾工作，我经常说两句话，第一叫高风险的城市，第二句话叫不设防的农村，这是中国的国情。三是安全和应急管理体制机制不够健全；四是监测、预警和应急处置能力有待提高；五是全民忧患意识和自救互救能力较差；六是法制还不够完善。这些需要我们在十三五和今后继续努力。

在十三五规划建议和十三五规划纲要中，总书记提出“党政同责，一岗双责，失职追责，这12个字”，我想对我们保险业你们自身的安全工作，也具有指导意义。这两年在贯彻中央指示过程中，我们安全工作在进一步发展，但还是有很多教训。

比如上海外滩踩踏事件，这起事件是发生在敏感时间除夕之夜，在习总书记刚刚发表完新年祝词才三个小时。发生在上海这个著名的国际化大都市，而且是在外滩的陈毅广场这个敏感地点。另外，伤亡的都是年轻人，是敏感人群。平均死亡年龄才24岁，而且绝大部分是外地在上海的年轻人。所以在国内外产生了非常坏的影响。

踩踏事件的发生，需要几个基本要素：

第一，人非常拥挤，而中国现在还没有出台有关人员拥挤的标准，根据现在一些发达国家的有关标准，如果一个平方米上有3.6个人以上，那就是非常拥挤。另外，对于正常这些距离，我们国家现在的标准工作也很滞后。

第二，光拥挤不一定出事，他要发生人流的涌动和对冲。咱们现在北京地铁大家知道，平均一天大概是1100万人次，上下班时候的拥挤程度早就达到了非常拥挤的程度，但他不一定死人，因为他没有发生涌动和对冲。

第三，如果这个公共聚集场所是一个坡道，有台阶，地面有障碍物，后果更为严重。如果这个事情发生在夜间，照明通视的条件不好，后果就尤为严重。而上海的踩踏事件这几个要素都存在。

我在这次调查中提出了一个叫变更管理和变更风险的概念，这个概念是在上个世纪70年代首先从化工安全生产领域提出的，当时英国的一家化工厂的生产工艺流程改变了，但工艺流程改变后，他的方法、制度、措施没有跟上。而且这些变化没有和职工进行认真的沟通，结果发生了一起特别重大的化学品爆炸事件，造成重大伤亡，而且波及到周围的社区，所以后来国际化学工程师们提出，要重视变更管理和变更风险的问题。

其实这个变更管理和风险的概念，在我们的生产生活中经常遇到。在高速公路上当车辆变道变线的时候他容易出交通事故，飞机在起飞，特别是在降落的时候最容易发生事故，全世界的空难60%发生在飞机降落的时候。企业关停并转的时候最容易出事故。拓展开讲，现在我们经济社会在转型、转轨、转变的时期，所以现在的社会矛盾就特别多。

中国人口众多，人员流动量又很大，我们特别一到年节，10几亿、20几亿的大迁徙，特别是城市高风险脆弱性凸显，而人民群众不断增长的物质文化需求，对安全提出了越来越高的要求。所以我觉得我们应该从上海踩踏事件中认真的总结一些经验教训。

首先，还是得增强红线意识、底线意识，落实责任制。

第二，我们得加强对大人流场所和活动的安全管理。大家记得前几年，北京密云彩虹桥踩踏事件之后，国务院专门发布关于大型群众活动安全管理条例，各地也相应制定了有关办法。就是我们对有组织的群众性活动现在咱们有预案、有措施，搞的都比较好。但对群众自发的在公共聚集场所的管理现在还是一个软肋，所以这次上海市委书记韩正同志就提出，他说今后有组织的活动肯定有预案，但没有组织的活动也得有预案。

第三，加强检测预警，提升突发事件的防范能力。踩踏事件之后外滩风景区管理办公室，在风景区增设了很多广播器。上海市购置了无人机、直升机，就是现在通过无人，带上大喇叭在空中可以跟下面的群众沟通。在当代，政府和公众的沟通是非常重要的，这个沟通的渠道可以有微信、微博，短信、现代化手段，但也别忘了常规的手段，就是大喇叭、广播车等等要现代的、常规的并用。

另外，中国移动、中国电信上海分公司，他们说这些公共聚集场所得增加基站，要不然就会出现手机打不进去，也打不进来的问题。而一个突发事件之后靠任何一个单位和部门都不行，必须在当地党委政府的统一领导下综合协调联动，包括保险业的及时配合与主动协调。最后，还需要加强科普宣传教育，提高公众的忧患意识和自救互救能力。这是我们各级党委政府、各个单位一项非常迫切而紧要的任务。

从哲学的角度看，安全是相对的，不安全是绝对的，虽然做不到零风险，但要做到零容忍。对公共安全我们必须增强忧患意识和责任意识，始终保持高度的警觉、任何时候都不能麻痹大意。

这些年来我们国家大灾多发、多灾并发，特别是去年，道路交通事故不断，特别是陕西咸阳1.15特大道路交通事故、河南养老院的特大火灾、东方之星的翻沉事件，天津特大火灾爆炸事故，还有去年年底深圳光明西区的滑坡事故等等，正像总书记讲的，过去的哪一年没有一些突发事件，自然的、社会的、政治的、经济的，所以公共安全建设对于构建和谐社会，推动全面小康建设，乃至于中华民族的伟大复兴都具有非常现实和深远的意义。