成炳国：安全生产如何做到尽职照单免责

基层安监干部在我国的公务员中是一个非常悲催的群体，悲催在哪儿呢？其他部门公务员只要不贪污不受贿，基本不太可能被判刑；而基层安监干部即便不贪污不受贿，一旦辖区内企业发生重特大事故，他们也可能被判刑。从山东淄博周村，到河北衡水枣强；从湖南株洲醴陵，到内蒙赤峰元宝山……一次又一次安监干部被追究刑事责任的事例，让安全监管成了一个最没有安全感的职业。

本人曾经写过《生产安全事故问责是“尽职免责”还是“株连九族”》对该问题进行过探讨。可是，近期云南省金平县法院因安监人员少转发了一份上级的文件，认定该县安监局办公室主任李某构成玩忽职守罪，又把安全生产领域如何做到尽职免责推到了风口浪尖。

一、负责需明责

安全生产监督管理职责分为法定职责和工作职责两部分；工作职责又分为岗位职责、授权职责、临时职责。这些职责统统算作“尽职”中的职责范围。安监人员和其他负有安监职责的人员首先要掌握并履行《安全生产法》及其他涉及本职工作的一些法律法规及规章、《中共中央、国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》等规范性文件划定的法定职责。其次要认真领会并严格落实各级政府或有关部门依法做出的安全生产文件、方案、制度和计划。也就是说法定职责在实际工作中被转化为工作职责，要求安监人员认真履行。事故调查中往往追查的就是一些人不按照安全生产工作部署方案和安排计划去做，从而认定他侵犯了安监职责。所以我们日常工作中不是履行了法定职责就完事了，还有大量的工作职责需要我们去遵守落实。只要有一项不尽职，又因此发生了生产安全事故，我们就成了被问责的对象。既然工作职责也是我们的“责”，这就要求我们平时在起草会议讲话、文件、方案、制度和计划时不要写的太满，诸如横向到边、纵向到底、不留盲区、全覆盖，不留死角、不留盲点、彻查安全隐患、100%等做不到的坚决不写，否则，等着检察院来找你吧！

二、尽责方免责

目前，新安法和国务院行政法规里面没有安全生产尽职免责的概念。《安全生产监管监察职责和行政执法责任追究的规定》（国家安全生产监督管理总局令第24号）有十种情形安全监管监察部门及其内设机构、行政执法人员不承担责任，但法律效力太低，问责部门一般不予认可。所以本人曾经在《生产安全事故问责是“尽职免责”还是“株连九族”？》文章里面提出，安全生产领域没有尽职免责，只有尽职减责。

令人欣慰的是，国家安监总局近年来越发意识到当前责任追究对安监队伍稳定性的负面影响，已经或正在采取措施，力求从顶层设计角度改变困局。

《中共中央、国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》提出要“依法依规制定各有关部门安全生产权力和责任清单，尽职照单免责、失职照单问责”，让多少安监人看到了希望。但是，一只靴子自2016年12月9日落地，到现在没有听到另一只靴子落地的声音。

但近期有两件事令人鼓舞，一是为贯彻落实《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》，今年6月23日，国家安监总局网站发函，正式就《中华人民共和国安全生产法（部分条款修改建议对照稿）》公开征求意见，其中第六十八条修改见图1。第六十八条的修改如果能够通过，安全生产才真正有了“尽职免责”尚方宝剑。二是今年2月23日，安监总局政策法规司就《安全生产“十三五”立法规划（草案）》征求意见，有这样一项立法任务非常值得安监干部关注，详见图2。

图1

图2

请大家注意两个红框内的内容。第一个红框内指出了当前基层安监干部面临责任追究的困境，并且列举了重庆綦江26名安监干部集体辞职等案例作为论据。看得出来国家安监总局政法司在起草“草案”时，是完全从实际情况出发而且不回避问题的，也是想通过立法解决实际问题的。这是国家安监总局对基层安监干部被追究责任的态度和立场，所以朋友们千万别认为国家安监总局没把大家的诉求当回事。第二个红框内有两个看点，其一，将来要制定的《安全监管监察人员依法履行法定职责规定》是由国务院制定的行政法规，这极大程度地提高了《规定》的法律地位。其二，《安全监管监察人员依法履行法定职责规定》要解决的是这些问题：1、安监执法的责任边界如何确定？2、安监干部应该履行的法定职责是哪些？3、只有达到哪些情形安监干部才可能被追究责任？解决了这三个问题，安监干部尽职免责也就真正有法可依了，安监干部被以各种很牵强的理由追责的事情也会越来越少。

“尽职照单免责、失职照单问责”里面的“单”到底是什么，现在议论纷纷。本人认为这里的“单”，就是我们的法定职责和工作职责。也就是说我们认真履行了法定职责和工作职责就可以做到免责。

免责是有责，只是因某些原因免掉了，尽职了应该是无责，因此不存在也无需谈免责。无论是哪一个行业领域，也无论是那一个岗位，我们强调的都是尽职尽责。都尽职了，还应该有责?交警是监管驾驶行为的，因为有人违法驾驶导致事故是不是就应该追究交警责任?纪委是监督党委政府工作人员的，因为有人腐败是不是就应该追究纪委责任?因此，尽职免责下一步应该改为“尽职无责”。

三、失责必追责

这几年，安全生产“追责”这把“达摩克利斯之剑”悬的越发明晃晃、越发锋利。“失职追责”让很多人心有惴惴、寝食难安。生产安全事故的问责分为失职和渎职两种，失职就是该你干的事干了但没有干好，主要是指不作为，失职一般是党纪政纪处分，由生产安全事故调查组做出。党纪处分有警告、严重警告、留党察看、撤销党内职务、开除党籍。党纪处分有效期分别为：1、警告或者严重警告处分：一年内不得在党内提升职务和向党外组织推荐担任高于其原任职务的党外职务。2、留党察看一年、留党察看二年：对于受到留党察看处分一年的党员，期满后仍不符合恢复党员权利条件的，再延长一年留党察看期限。留察看期限最长不得超过二年。3、撤销党内职务处分：二年内不得在党内担任和向党外组织推荐担任与其原任职务相当或者高于其原任职务的职务。4、开除党籍处分的五年内不得重新入党。政纪处分有警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。政纪处分有效期分别为：1、警告，半年；2、记过，一年；3、记大过，一年半；4、降级、撤职，两年。根据事故等级不同处分领导干部级别也不一样，一般为：较大事故处理到科级；重大事故处理到处级；特别重大事故处理到厅级，以此类推，情节严重或者一年内连续发生事故的，上追一级。渎职是该你干的事没去干或不该你干的事你去干了，并且造成严重后果，主要是指乱作为，渎职处罚由司法机关做出。企业人员一般触犯的安全生产渎职罪有：1、重大责任事故罪； 2、强令违章冒险作业罪； 3、重大劳动安全事故罪；4、大型群众性活动重大安全事故罪； 5、危险物品肇事罪；6、工程重大安全事故罪；7、教育设施重大安全事故罪；8、不报、谎报安全事故罪；9、消防责任事故罪等。国家工作人员一般触犯的安全生产刑事犯罪有：1、滥用职权罪；2、玩忽职守罪；3、徇私舞弊不移交刑事案件罪等。触犯安全生产刑事犯罪一般判处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。

我们的法制在逐步完善，法律的精神除了处罚有罪者还有保护无罪者；除了警示的作用，应该也有正面引导作用。我们的工作，应该从不安全到安全过渡，应该从被动安全到主动安全过渡；我们的责任也应该从“失职追责”到“尽职无责”过渡，让“失职”的人越来越少，“尽职”的人越来越多。因为失职少了，尽职多了，事故少了，安全多了。

作者：山东省安全生产监督管理局成炳国

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